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3月10日,“华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划”等四个PPP项目资产证券化落地,总额达到26亿元,标志着PPP项目资产证券化迎来“破冰”。

3月28日,财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》。意图规范政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库的建立、维护与管理,促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接。

4月15日,财政部表示将推出第四批示范项目。

4月20日,发改委表示将推出第二批资产证券化项目。涉及污水处理、高速公路、发电等领域。

自2013年7月13日PPP首次被提及以来,PPP项目在减少政府债务、促进社会资源配置效率方面的作用越来越显著,与PPP相关的政策颁布的也愈发频繁,PPP项目的数量和金额也在不断壮大。基于此种背景,本文对PPP项目涉及的融资问题做一个简要介绍。

一、PPP项目的概况
二、PPP项目的资金来源
三、PPP项目的融资工具
四、PPP项目融资实施的流程和案例

1
PPP项目的概况

1PPP的概念和背景

PPP(Public-Private-Partnership)是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系来提供公共产品或服务的一种制度安排,与传统公共事业提供方式相比,PPP具有经济、节约、提高效率等明显优势。当前我国经济发展步入新常态,全面深化改革稳步推进,一方面以基础设施为代表的公共产品需求不断增长;另一方面,地方政府债务高企,未来偿债压力较大。为有效规范和约束地方政府债务,PPP再次被提上日程,作为供给侧改革的重要内容,2013年以来,国务院、发改委、财政部等部门密集出台了大量政策文件,大力推广PPP模式,并在全国范围内推出了大量试点项目。

2PPP项目的发展现状

根据全国PPP综合信息平台披露的数据,到2017年2月28日,全国各地已有11,784个PPP项目纳入综合信息平台,项目总投资金额达14.45万亿元,其中,已落地项目为1,351个,总投资额2.2万亿元。总的来说,PPP项目有着以下两个特征:

1、行业分布广泛,但是较为集中
目前,PPP项目综合信息平台披露的项目涵盖能源、交通运输、水利建设、环境保护等共计19个大类,其中,就项目数量而言,市政工程、交通运输以4,153和1,426的数量远远超过其他行业,林业数量最少,共有19个项目,占比仅为0.16% 。

2、西部投资项目较多,投资数额较大
根据数据显示,就项目的地区分布而言,西部地区项目数量最多,项目平均投资金额最大,东部省份次,中部最少,其中,贵州、四川、新疆、内蒙古、甘肃、云南项目数均在200个以上,合计占全国总项目数的48%。

2
PPP项目的资金来源

传统的PPP项目具有投资期限长、投资规模大的特点,现阶段随着PPP项目建设的热潮,各种金融机构都在各自适用的法律法规之内,采取不同的方式参与到PPP项目的融资中区,主要来说,PPP项目的资金来源于六种机构:

1商业银行

商业银行是目前国内最大的金融机构群体,是PPP项目最重要的资金来源。目前商业银行主要通过发行贷款、发行债券、银行理财、夹层基金来为PPP项目提供资金。

1、发行贷款
商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上,可以为PPP项目公司提供形式包括项目贷款、银团贷款、流动性贷款等的贷款类融资服务。

2、发行债券
商业银行具有较强的债券发行及销售能力,其在符合监管条件的基础上可以为PPP项目公司提供短期融资券、中期票据、PPN等债券类融资工具的承销服务。

3、银行理财
银行的理财资金除了可以以信托贷款、资管委托贷款、资产证券化业务的形式与其他金融机构合作,借助信托计划、专项资产管理计划、租赁等方式参与PPP项目的融资,也可以直接参与PPP项目融资。

4、夹层基金
夹层基金是一种风险和回报介于债务融资和股权融资之间的融资形式,商业银行参与夹层基金,通常是与其传统信贷业务进行结合,目前来说,商业银行参与夹层基金的重要形式表现为银行参与各类PPP基金或者城市发展基金。

2政策性银行

政策性银行代表着国内公共设施领域投融资的政策导向信号和主力军,也是国内PPP融资的主要来源,政策性银行不同于传统银行的地方在于,它可以为PPP项目提供中长期的银行贷款以及国家重点扶植领域的特殊信贷支持和长期优惠利率贷款。

3证券公司

证券公司为PPP项目提供资金,除了为PPP项目公司提供债券承销发行等投行融资业务,也包括通过为PPP项目设计资产证券化产品与其他投资产品提供融资服务。

4保险公司

保险公司参与PPP项目的融资主要是两种方式:一种是通过保险产品为PPP项目的各类风险提供承保服务,为PPP项目的顺利实施提供保障。二是使用保险资金通过合适额方式投资于PPP项目。从PPP项目资金需求期较长的这点来讲,符合保险资金长久期配置资产的特征。

5信托公司

信托公司在PPP项目融资过程中,即可以作为社会资本的角色直接参与PPP项目公司的组建、也可以通过信托贷款等方式为项目建设提供项目贷款、过桥贷款、夹层融资等。

6私募机构

作为民间资本的中坚力量,私募机构首先可以通过参股PPP项目公司,缓解项目建设资金短缺的障碍,获取投资回报。其次,私募机构还可以参与成立PPP基金或者以PPP模式为载体,以自有资金参与中央或省级特色产业引导基金,与商业银行等金融机构的低成本资金合作成立专项PPP基金,并借此发挥自己的募集资金的专业技能,吸引更多社会资本进入PPP项目建设。
3
PPP项目的融资工具

在PPP项目中,由于公共部门和社会资本作为股东的资本投入往往只占到项目总投资的20%到30%。PPP项目需要使用丰富的外部融资工具来吸引多元化的外部资金以支持项目建设,在外部融资过程中,融资工具的使用也是决定PPP项目是否能够成功的重要因素。

目前我国PPP项目能够使用的融资的工具主要包括项目贷款、公司债券、项目收益债券、资产管理计划、信托计划、融资租赁等,其发行条件、募集金额及常见期限如下:

1项目贷款

项目贷款是指为某一特定工程项目而融资的方法,它是中、长期贷款的一种形式。项目贷款发行需要考虑项目是否纳入政府预算、回报机制和定价机制,项目资本金比例、价格听证机制等,贷款金额最高不超过总投资额和资本金的差额,期限一般不超过15年。

2公司债

公司债是指公司依照法定程序发行、约定在一定期限还本付息的有价证券。在2015年1月15日以前,公司债券发行主体主要为有限责任公司\上市公司,2015年之后发行主体改为了不包含地方政府融资平台公司的所有公司制法人, 其发行场所为证券交易所。债券发行期限为一次核准,分期发行,一般期限为3-5年,如果项目公司需要公开发行公司债券,应当符合下列条件:

3项目收益债券

项目收益债券是指“由项目实施主体或其实际控制人发行的,与特定项目联系的,债券募集资金用于特定项目的投资与建设,债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的债券,公开发行的项目收益债规模受到净资产、净利润的限制,非公开发行的项目收益债券发行规模原则上不受发行人净资产的限制,但需要与项目投资额挂钩,项目收益债券的存续期没有特殊规定,一般不超过募投项目运营期即可。

4资产证券化

资产证券化是指以基础资产所产生的现金流为偿付支持,通过结构化等方式进行信用增级,在此基础上发行资产支持证券的业务活动。发行资产证券化产品需要有满足监管规定的基础资产,具体是指符合法律法规规定,权属明确,可以产生独立、可预测现金流且可特定化的财产权利或者财产。除此之外,基础资产还不得位列于《资产证券化业务基础资产负面清单指引》之中。资产证券化的规模主要由基础资产规模确定。发行期限主要在2-5年。

5信托计划

信托是指委托人基于对受托人的信任,将其财产委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。信托计划的发行需要满足银监会及其他监管部门相关的规定要求,并履行必要的发行前备案程序。信托计划的规模通常视项目募投规模而定,期限通常不超过5年。

6融资租赁

融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和对供货人的选择,出资向供货人购买租赁物件,并租给承租人使用,承租人则分期向出租人支付租金,在租赁期内租赁物件的所有权属于出租人所有,承租人拥有租赁物件的使用权。融资租赁属于租赁公司的日常经营范畴,不需要监管部门的逐单核准和注册。融资的规模则依据项目情况在融资方与租赁公司的合同中说明。
4
PPP项目融资的流程和案例

PPP项目融资的过程按照其生命的周期“拟建—在建”可以分为“资本金融资—外部融资”两个阶段。

1资本金融资

资本金是指在项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。也就是说,项目资本金是社会资本进行项目投资时,其至少需要持有的自有资金。2015年,财政部在文件中《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定:“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。计算公式为:股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。”实际上将项目公司的注册资本额等同于项目资本金。

在PPP项目中,政府部门通常和社会资本按照约定比例投入资本金组建项目公司,项目公司的股东是多元化的。可以是承包商、供应商,也可以是产业基金、社保基金、私募基金等,也可以是政府部门或代表政府的出资平台。一般情况下资本金占项目总投资的比例较少,一般低于30%。

案例:G230通武线开封至尉氏段改建工程PPP项目

该项目属于财政部第三批国家级示范性PPP项目,项目主要内容是负责G230路段公路(路基、路面、桥涵、绿化、沿线设施等)的日常保养与环卫保洁、预防性养护、大中修养护,以及路灯的维护养护等,项目总投资额为19.4亿元,项目公司为河南开港公路建设管理有限责任公司,注册资本为3.13亿元,占总投资的16.1%,其股权结构如下图所示,值得注意的是,该项目公司中参与方包括了承包商、私募基金和政府三方角色。

2外部融资

项目公司组建后会制外部融资计划,根据项目特征即需要,通过直接融资或者间接融资等方式,获得项目建设所需要的外部资金,直接融资包括公司债券、企业债券等,间接融资主要是指银行等金融机构的贷款等,PPP项目的外部融资额通常占到项目投资总额的70%以上。

案例:西朗污水处理厂项目

项目概况:西朗污水处理厂位于广州市芳村区南部,是广州市政府为保护珠江,控制及减少对珠江的污染而鼓励兴建的4个污水处理厂之一,是广东省重点市政基础设施建设项目。西朗项目于1998年启动,2003年建成,2007年宣布全面启用,总占地面积311,908平方米,总规模日处理污水量40万立方米,一期占地面积113,033平方米,日处理污水量20万立方米,首期工程的建设内容包括西朗污水处理厂、截污干管及沿线4个泵站,总投资为9.85亿人民币。

项目公司:广州西朗污水处理有限公司,注册资金为 3.33亿,其中广州市污水处理有限公司作为政府授权方出资1.1亿,美国泰科亚洲投资有限公司出资2.23亿元。

融资安排:在项目公司成立后,项目公司通过将所签合同的各项权益和固定资产抵/质押给中国工商银行广东省分行从而获得了6.67亿元项目资金,其中其中人民币与外币贷款比例各占总贷款款额约50%。中长期人民币贷款为3亿元,中长期美元贷款为4,000万元;基建储备贷款为人民币4,000万元,用款期限不超过一年,到期后转为中长期人民币贷款,即实际中长期人民币贷款为3.4亿元。交易结构如下图:

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