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民航发展基金:转正还是转身
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在种种质疑背后,民航发展基金正走向规范化

“换汤不换药。”

“穿个马甲以为我就不认识你了?”

“好消息:机场建设费不收了;坏消息:改收民航发展基金。结果是:坐飞机没少一分钱。不能这么糊弄人!”

⋯⋯ ⋯⋯

2012年3月17日,财政部在其官网上发布了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,规定2012年4月1日起,以民航发展基金取代目前收取的机场建设费,原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定同时废止。

这个消息引来了一边倒的质疑声,认为是久为人诟病的机场建设费转正了。综观公众对民航发展基金的相关争论,主要集中在其合法性、合理性和公开透明等问题上。为此,《国企》杂志采访了业内专家,对这些问题一一进行解答。

换汤不换药?

《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定,民航发展基金缴纳的标准为:乘坐国内航班的旅客每人次50元,乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元(含旅游发展基金20元)。这与原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的缴纳标准一致。民航管理部门出于“不让旅客增加负担”的考虑而做出的规定,反而被很多网友称为“换汤不换药”。

业内人士认为,民航发展基金并非仅仅是换了一个名称而已,在民航发展基金的性质、用途、拨付方式等方面都有所变化。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第三条明确民航发展基金的性质是政府性基金,收入上缴中央国库,纳入政府性基金预算,专款专用。“这应该被视为机场建设费的一次‘华丽转身’。”

此前,机场建设费的性质一度处于模糊地带,是税?是费?是基金?没有人能说得清。1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》将机场建设费定义为“基金”。而在1995年3月财政部与国家税务总局下发的文件中则表示,机场建设费的收入划归机场营业所得,即机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定民航发展基金是“民航发展基金收入”,进一步明确了民航发展基金的性质。

民航发展基金的使用范围也有所扩大。在维持原来民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的使用范围的基础上,民航发展基金将民航节能减排和通用航空纳入了民航发展基金使用范围。

具体来说,民航发展基金具体用于以下几个方面:一是民航基础设施建设,包括机场飞行区、航站区、机场围界、民航安全、空中交通管制系统等基础设施建设;二是对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场(含军民合用机场)进行补贴;三是支持民航节能减排;四是支持通用航空发展;五是用于加强持续安全能力和适航审定能力建设;六是用于民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用;七是用于其他一些必要支出。

中国民航管理干部学院航空法研究中心副主任刁伟民副教授在接受《国企》记者采访时说:“通用航空有商业航空所不具有的公益性特征,对促进经济发展、就业增长和提升我国应急产业的发展具有很重要的作用。我国现在通用航空的发展水平不高,从民航发展基金中拿出一部分钱来支持通航的发展是很合理的。另外,在欧盟强征碳税的背景下,把节能减排纳入支持范畴也是非常及时的。”

据了解,通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,比如飞机播种、航空摄影、护林灭火、医疗救护、航空物理探矿等都在此范畴。

民航发展基金的拨付方式也改变了。1995年以来,机场建设费的分配规则是:50%上缴国库后划给民航总局提留,50%由民航总局划给当地机场。此次民航发展基金,将通过民航总局和财政部统筹审批拨付。

中国航空法律服务中心首席专家、北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮在接受记者采访时说:“相比原先的‘一半交给民航局,一半流入地方’的粗糙做法,新《暂行办法》在一定程度上能够有效利用资金,防止专项资金的流失,阻断腐败滋生的土壤。这是一种进步。”

合理合法乎?

民航发展基金的出台,重新唤起了人们对机场建设费的关注和争论。

2012年两会上,全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟在建议彻底取消机场建设费时就说:“这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起反对声音最多的不合理收费,与广大人民群众的利益相悖”。

与此不谋而合的是,在今年两会上,全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青也提出了相同的议案。他认为,改革开放初期,国家财力薄弱,为了获取基础建设投资,依靠民众的财力来支持国家的发展尚可理解。但现在财政收入连年高增长,仍然征收机场建设费似乎就没有道理了。

国内最早开征机场建设费的是温州的永强机场。20世纪80年代后期,温州人在“不要不等不靠”的三不精神下,自己投资1.325亿元建设了永强机场,并于1992年开始征收“机场建设费”。

这就产生一个问题,国家投资的机场征收机场建设费是否合理?张起淮在接受记者采访时说:“首都机场、白云机场和上海机场等都已经是上市股份公司,国家强制向旅客收取机场建设费,那么是旅客可以享有机场的股份吗?年底也没有看见机场给大家分红。如果说是给机场的投资,那就应该要有回报。如果是借款,却既没有还本也没有利息。”

中国人民大学商法研究所所长刘俊海告诉记者:“美国征收类似的费用会经过严格的法律程序。此次财政部发文征收民航发展基金,是将机场与旅客横向的民事关系,变为政府与旅客纵向的行政关系。我认为政府不应该过于照顾机场的发展,而应该引入竞争,用优胜劣汰的方式促进整个机场行业的发展。”

中国民航管理干部学院航空运输服务研究所所长邹建军是这次舆论场里少数的支持者。在接受记者采访时,邹建军对媒体质疑机场建设费的报道表现得颇为激动:“机场作为公共设施,向使用它的旅客征收相应的费用是十分合理的。”

这次财政部将机场建设费改为民航发展基金没有经过听证,让很多专家质疑民航发展基金的合法性。张起淮在接受采访时说:“《规章制定程序条例》第十五条规定:起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,应当向社会公布,征求社会各界的意见。财政部未经过听证而将机场建设费另换名目,换成民航发展基金继续收费的做法是不妥当的。纵观我国《民用航空法》以及其他国家法律、行政法规,并没有一处提到‘民航发展基金’,上位法的缺失使得该基金成了无源之水,无根之木。”

而一位航空业内人士在接受记者采访时表示:“很多专家反对征收民航发展基金。我认为,是他们对民航业的发展不太了解。财政部征收民航机场建设费并不缺失法律支持。《民航法》第六十八条规定,民用航空器使用民用机场及其助航设施的,应当缴纳使用费、服务费;使用费、服务费的收费标准,由国务院民用航空主管部门会同国务院财政部门、物价主管部门制定。”

此外,由于机场建设管理费改为“民航发展基金”,很多公众认为民航发展基金不能单由旅客掏钱,民航企业在民航发展基金中应该扮演一个更重要的角色。

对此,该业内人士告诉记者:“这种质疑是公众不了解民航发展基金具体条款所产生的误解。民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成,民航基础设施建设基金是向航空公司收的。《民航发展基金》第五条明确规定,在中国境内注册设立并使用中国航线资源从事客货运输业务的航空运输企业和从事公务飞行的通用航空企业,应当按照本办法规定缴纳民航发展基金。航空公司缴纳的民航基金专项用于民航安全、空管、机场、科教、信息等基础设施的建设。”

刁伟民副教授也指出:“很多乘客可能不理解为什么在机票费外还要缴纳机场建设费。其实机场建设费在机场发展过程中发挥了很重要的作用,有些用途是旅客不太了解的,比如机场的减噪问题,支持支线航空的发展等。这些都是跟百姓生活密切相关的。旅客直接或者间接地受益了。当然,我也认为民航发展基金有它不够合理的地方。比如,应该根据机场的吞吐量和所在城市的发展程度来分别制定民航发展基金的金额。”

用之于民否?

很多网民认为,机场建设费这钱交得糊里糊涂,究竟有多少、用在了哪里也是糊里糊涂。

20年来,机场建设费都是一半上缴国家财政,然后再返还民航总局用于机场补贴;另一半则留给地方政府做机场建设的投资,大多由地方发改委统一管理。财政部每年都会公开部分收入及支出数据,但是具体支出去向不公开,因此导致民众质疑机场建设费资金去向。

而此次对于民航发展基金管理的信息披露制度,《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中仍未提及。暂行办法第十四条规定,由财政部委托民航局统一组织征收,民航局清算中心具体负责民航发展基金的征收工作。

刁伟民副教授认为:“民航机场建设费还缺乏一些配套征收办法,比如费用使用的细则和规范,公开制度、审计监管制度等等。不能因为细则出台的不及时,就质疑这个制度本身有问题。”

机场建设费收了20年,数额究竟有多少?财政部公布的《2012年中央政府性基金收入和支出预算表》显示,2011年机场建设费收入为147.08亿元,支出为149.02亿元。据有关媒体称,根据财政部以及民航局公布的财务数据以及几次全国两会期间相关代表提出的议案中的数据,初步得出20年来收取的机场建设费总额将近1000亿元。

“近20年,是我国民航业飞速发展的20年。我们不仅新建了很多机场,而且扩建了旧的机场。特别是在此前相当长一段时期内,地方政府在机场投入资金力度不足的情况下,机场建设费对民航业基础设施的建设与发展起到了非常大的作用。”刁伟民告诉记者,“有些人认为机场直接将机场建设费作为取得的利润,这个说法是片面的,也是旅客对民航业的一个误解。”

2011年2月,中国民航局局长李家祥在国新办举行的新闻发布会上介绍,2010年我国运营的175个机场中,有130个亏损,共计亏损了16.8亿元。有关资料显示,近些年能够盈利的大多是京沪广深等地的大型机场和部分中型机场,中西部机场七成以上存在亏损。

一位航空业人士解释道,正因为国内经济发展水平不均衡,民航业发展也存在极大的不平衡现象。机场建设分布不均,主要城市机场以及主要航线收入占的比重过大,因此适度的补贴有助于培育市场长期稳定地发展。

有专家质疑机场建设费是机场的主要收入,如果养成机场依赖机场建设的收入,就不利于机场的发展。

记者查看了广州白云机场2011年的年报。年报显示,2011年白云机场机场建设费返还收入为5.84亿元,营业总收入为42.39亿元,机场建设费占营业总收入的13.79%;首都机场机场建设费返还收入为10.01亿元,总收入为65亿元,机场建设费占营业总收入的15.41%;美兰机场机场建设费返还收入为1.19亿元,总收入5.65亿元,机场建设费占营业总收入的占21.04%。

不过,刁伟民副教授告诉记者:“国内机场的营利能力相比国外机场确实不足。国内机场的营业收入主要来自主业航空服务收入。国外发展比较好的机场是依靠非航空服务收入,比如我们通常所说的跑道加商铺的收入。目前,我们国家在非航空性收入方面确实存在不足,营利能力还很薄弱。”这个观点在白云机场年报中得到了佐证,白云机场航空服务收入和延伸服务收入分别占营业总收入的54.92%和45.08%。

另外,财政部2011年1月6日发出《关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知》,继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场“以机场管理建设费安排补贴作为企业收入”的政策,每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。此次《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中并没有提到机场方面,尤其是上市机场方面的补贴或这部分资金的返还。

人大总裁班教务处整理

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